治理"小金库"需完善发票管理制度

　　日前，财政部、审计署联合印发《深入开展贯彻执行中央八项规定严肃财经纪律和“小金库”专项治理工作方案》，对各级党政机关、事业单位和社会团体开展“小金库”专项治理行动，旨在纠正和查处各种财经违法违纪行为，从源头上斩断不良作风的“资金链”。

　　河北专员办通过近年来开展的重点行业会计监督专项检查以及相关监督工作认识到，对发票的治理不力是“小金库”屡禁不止的根本症结之一。虽然近年来国家有关部门不断完善发票管理制度，但是通过非法获取发票套取资金、不开或开具“大头小尾”的发票隐瞒收入，仍是一些企业和单位设置“小金库”达到非法目的以及进行商业贿赂的主要手段。此种做法，不仅造成国家税收的大量流失，更为腐败提供了温床，严重扰乱了财经秩序。

　　通过发票设置“小金库”的主要手段

　　从发票提供方看，隐瞒收入、偷逃税款是其主要目的。主要手段：一是一些企业和单位对向个人或个体工商户销售的产品或劳务不开具发票或以收据代替，从而将销售收入纳入单位“小金库”;二是开具“大头小尾”发票隐瞒收入偷逃税款。

　　从发票使用方看，套取资金进行商业贿赂等非法活动以及偷逃税款是其主要目的。主要手段：一是单位通过地下非法途径购买假发票;二是与开票单位合谋获取的“大头小尾”发票;三是购买“转借”发票，部分纳税户将定额内未使用完的发票以收取低价“手续费”的方式“转借”给他人使用;四是从个人手中搜集的各种车票、加油票、办公用品发票。单位获取上述发票后，以会议费、招待费、业务宣传费、办公费、广告费、交通费、差旅费等名义在单位当期成本、费用列支，从而套取现金形成“小金库”。目前从我们了解的情况看，假发票主要是普通发票，集中在酒店、餐饮、广告、印刷、劳务等服务行业。

　　发票管理过程中暴露出的问题

　　按照2010年12月修订发布的《中华人民共和国发票管理办法》规定，发票从产生到缴销要经历印制、领购、开具、取得、保管、缴销等6个环节，在这个过程中，印制、领购和缴销3个环节主要由税务机关管理和控制，而开具、取得、保管3个环节主要由纳税人控制、税务机关监督。我们经过认真调研，对6个环节暴露出的问题进行了分析和归纳。

　　一是在发票印制环节,目前除增值税专用发票由国务院税务主管部门确定的企业印制外，其他普通发票由各省税务机关确定的企业印制。由于普通发票违法印制技术含量相对较低、印制成本小、查处力度相对较弱，因此仍有一些不法分子非法印刷和贩卖。

　　二是在发票领购环节，一些基层税务机关未深入实地调查核实纳税人经营业务以及领购发票种类、数量、方式等内容，致使个别纳税人注册登记后，没有实际的经济业务，专门以领购发票开具贩卖“大头小尾”发票为主要业务。

　　三是在发票缴销环节，基层税务机关对纳税人缴销的发票核对不到位，对到期停用的旧版发票核销不及时造成旧版发票超期使用。

　　四是在发票开具和取得环节，目前各地尚没有建立起统一、快捷、完善的发票真假查询系统，仍然存在发票鉴别渠道不畅的问题。经我们对各地发票查询系统进行查询，目前仅有北京市等少数省市查询要素齐全，系统较为完善，大多数省份的发票查询系统仅能查询发票流向，无法鉴别真伪。以致普通发票的接收方、消费者以及有关监督部门，都难以便捷地通过查询确定普通发票金额、开具日期、开具单位等基本要素的真实性。

　　五是有关部门对发票开具、取得及保管的检查惩处力度不够。如税务机关在征收管理工作中，侧重于涉税的检查，对发票的检查惩处力度不够，没有对纳税人形成震慑作用。其他有关监督部门由于缺乏必要的检查技术手段和工具，对发票的鉴别能力明显不足。

　　提高发票治理能力的几点建议

　　加强发票治理，是保障国家税收收入、维护经济秩序的基础所在，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要制度组成。笔者以为，“打蛇要打七寸”，抓住关键环节，提高技术含量，加大惩处力度，实现标本兼治才是治理发票乱象的根本。

　　首先，健全机制，建立全国发票大数据管理平台。建议由国税总局牵头研究建立全国统一的包括增值税专用发票在内的所有发票信息管理平台，将发票从印制到缴销各个环节的数据均纳入其中，按照易于管理、严格稽核、方便查询等原则，依职能、权限、地域、发票类型、信息开放程度等设置不同板块功能，严格内部控制权限和管理，从根本上解决各方信息不对称的问题，使得假发票和非法开具的发票无处遁形。

　　其次，严格执法，加大发票违规违法行为惩处力度。建议相关部门每年要组织开展全国打击发票违法行为专项行动，对制假售假、虚开发票等违法行为予以严肃查处。一方面对发票违法犯罪行为形成震慑，另一方面为根除腐败温床、建立全国发票大数据管理平台赢得时间。

　　再其次，加快推进相关行业“营改增”步伐。将所有提供劳务的行业全面改征增值税，一方面克服重复征税，另一方面便于将所有行业发票纳入增值税发票管理体系，实行严格的统一管理。

　　最后，完善制度，提高个人索要发票主动性。通过加大宣传力度、完善依法索要发票奖励制度等措施，进一步提高广大消费者索要发票的主动性和积极性，在切实维护消费者权益的同时，可彻底堵塞发票控税漏洞。(作者单位：财政部驻河北专员办)